La sentenza della settimana · C.G.A.R.S., 13 luglio 2026
Il Consiglio di giustizia amministrativa si discosta dall'orientamento prevalente e dalla propria recente sentenza n. 32/2026: la deroga al termine dell'art. 21-nonies opera solo se il falso, anche quando consista in una semplice falsa rappresentazione dei fatti, è stato accertato in sede penale con sentenza passata in giudicato. Una lettura che restituisce tassatività alla norma e prevedibilità al titolo.
C.G.A.R.S., sezione giurisdizionale, sentenza 13 luglio 2026, n. 478 (r.g. n. 528/2024; ud. 26 marzo 2026), pres. de Francisco, est. La Ganga, che riforma T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, n. 488/2024. Il testo integrale è liberamente consultabile sul portale della giustizia amministrativa.
Le parti private sono sottoposte a oscuramento ai sensi dell'art. 52 d.lgs. n. 196/2003: per questa ragione la decisione non è riprodotta in copia e nel commento non compaiono dati identificativi delle persone né dell'immobile.
Un Comune siciliano rilascia nel novembre 2020 un permesso di costruire per demolire e ricostruire un rudere, riconoscendo le premialità di cubatura del Piano casa regionale sul presupposto della destinazione residenziale del fabbricato. A comprovarla, nell'istanza, alcune fotografie di un vecchio forno interno. Il titolo viene poi volturato a una nuova acquirente, che presenta due s.c.i.a. in variante ed esegue i lavori. Nel 2022, su segnalazione dei vicini, il Comune accerta che quelle fotografie erano state alterate con tecniche di fotoritocco digitale e che il forno raffigurato si trovava in realtà in un altro fabbricato. Nel settembre 2022, quindi ben oltre il termine dell'art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990, annulla d'ufficio il permesso e ordina la demolizione. Il T.A.R. respinge il ricorso. Il C.G.A. lo accoglie.
L'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. n. 241/1990 stabilisce che «i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui al comma 1». Il termine, originariamente di diciotto mesi, poi di dodici, è oggi di sei.
Tutto ruota intorno a una domanda di sintassi: a che cosa si aggancia l'inciso «per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato»? Alle sole dichiarazioni sostitutive, come ritiene la giurisprudenza prevalente, oppure a entrambe le fattispecie, comprese le false rappresentazioni dei fatti?
Il Collegio muove dal testo. «Per effetto di condotte costituenti reato» si riferisce necessariamente ai «provvedimenti amministrativi conseguiti», perché solo il conseguimento del provvedimento può essere l'effetto di un reato. Le false rappresentazioni dei fatti, all'opposto, non sono l'effetto del reato: sono la condotta che il reato integra. Se il legislatore avesse omesso le parole «per effetto di condotte», la lettura restrittiva della giurisprudenza sarebbe stata sintatticamente possibile. Avendole invece inserite, l'unica lettura corretta è quella per cui possono essere annullati oltre il termine soltanto i provvedimenti conseguiti per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza definitiva, sia che il reato sia consistito in dichiarazioni sostitutive false, sia che sia consistito in false rappresentazioni fornite all'amministrazione.
La falsa attestazione al pubblico ufficiale è punita dall'art. 483 c.p. con la reclusione fino a due anni. La dichiarazione sostitutiva falsa o mendace è punita più severamente: l'art. 76 del d.P.R. n. 445/2000 aumenta la pena da un terzo alla metà. Sarebbe allora incongruo che il legislatore avesse subordinato la fattispecie più grave al giudicato penale e avesse invece liberato la fattispecie meno grave da ogni accertamento definitivo, prescindendo solo per essa dalla necessità del previo accertamento definitivo in sede penale. Il sistema, così letto, sarebbe intrinsecamente irrazionale, con le note conseguenze in punto di ragionevolezza e di parità di trattamento: di qui l'interpretazione costituzionalmente orientata proposta dalla sentenza.
L'ordinamento civile mantiene in piedi un sistema di pubblicità immobiliare complesso e costoso, il cui scopo è consentire a chiunque acquisti di sapere se sta comprando a domino. Quel sistema, osserva il Collegio, resterebbe svuotato di significato se accanto a esso non fosse assicurata la stabilità dei provvedimenti amministrativi favorevoli, quand'anche illegittimi, almeno a beneficio dei terzi acquirenti di buona fede e a titolo oneroso, dopo il decorso dei termini di legge. È il passaggio più severo della motivazione: a una legislazione che è intervenuta a più riprese per restringere il termine dell'autotutela si è contrapposta una lettura giurisprudenziale che tende a renderlo pressoché perpetuo. Una tensione che va sciolta riconoscendo, ex art. 101, comma 2, Cost., la primazia delle scelte di valore compiute dalla legge.
Il comma 2-bis è norma derogatoria di un termine di decadenza. Come tale reclama una lettura tassativa: la deroga vale nei casi che il legislatore ha tipizzato, non in quelli che l'interprete giudica meritevoli. Leggere l'inciso come riferito a entrambe le fattispecie non restringe la tutela dell'interesse pubblico, la àncora a un presupposto tipico.
C'è poi la determinatezza. La formula alternativa, per cui la falsa rappresentazione rileva quando sia «accertata inequivocabilmente dall'amministrazione con i propri mezzi», affida il presupposto della deroga a un accertamento compiuto dalla stessa amministrazione che ha interesse a rimuovere il proprio atto, e con parametri che nessuna norma definisce. Il giudicato penale, al contrario, è un fatto oggettivo, datato e verificabile, formato in un processo con regole probatorie e garanzie di difesa. Il presupposto della deroga smette di essere un giudizio e torna a essere un fatto.
Infine la prevedibilità, che è il punto decisivo per i cittadini e per le imprese. Chi ha ottenuto un titolo, e ancor più chi lo ha acquistato da altri, deve poter sapere quando quel titolo diventa stabile. Con la tesi estensiva la risposta è indeterminata: il termine è di sei mesi, salvo che un giorno l'amministrazione ritenga di aver accertato, da sé, una difformità rimproverabile. Con la tesi del C.G.A. la risposta è netta: il termine è di sei mesi, salvo che intervenga una sentenza penale irrevocabile. È la differenza tra un termine e una clausola aperta, e nell'economia del bene immobile è la differenza tra un cespite commerciabile e uno che nessuno può valutare.
La sentenza si colloca controcorrente e lo dichiara apertamente. Secondo un indirizzo diffuso, per la falsa rappresentazione dei fatti il previo accertamento penale non è necessario: fra le altre, Cons. St., sez. II, 27 aprile 2026, n. 3265; sez. IV, 14 aprile 2026, n. 2973; sez. II, 1° aprile 2026, n. 2665; sez. II, 14 gennaio 2025, n. 222; sez. VI, 16 ottobre 2024, n. 8296; sez. II, 25 marzo 2024, n. 2832; sez. IV, 3 aprile 2024, n. 3064; sez. VII, 15 febbraio 2024, n. 1535; sez. II, 29 marzo 2023, n. 3224. Nella stessa direzione, all'interno del medesimo ufficio giudiziario, C.G.A., sez. riun., parere 10 marzo 2026, n. 72, e sez. giur., 19 gennaio 2026, n. 32, dalla quale la sentenza in commento espressamente si discosta, oltre a C.G.A. 23 luglio 2024, n. 585, e 5 luglio 2024, n. 467, che pure esigono dall'amministrazione un'istruttoria approfondita su difformità, buona fede e rilevanza causale della rappresentazione non veritiera. Anche Corte cost., 26 giugno 2025, n. 88, nel dichiarare non fondate le questioni sul termine dell'autotutela, dà atto che il comma 2-bis è interpretato dal giudice amministrativo, sulla base della disgiunzione «o» e di un argomento teleologico, nel senso che il termine finale non opera ogni volta che il contrasto tra fattispecie rappresentata e fattispecie reale sia rimproverabile all'interessato.
L'obiezione dell'indirizzo maggioritario ha un fondamento pratico che non va sottovalutato: subordinare l'autotutela al giudicato penale significa esporla ai tempi del processo penale, alla prescrizione, all'archiviazione, alla morte del reo, e in ipotesi lasciare in piedi titoli ottenuti con l'inganno. È un costo reale. Ma è un costo che, nella prospettiva della sentenza, il legislatore ha già valutato e accettato quando ha scritto la norma e quando, per tre volte, ne ha accorciato il termine. E resta fermo, come la stessa sentenza precisa, che se il giudice penale accerterà il falso l'amministrazione potrà rideterminarsi senza alcun limite temporale.
È ragionevole attendersi che la pronuncia venga confermata dal C.G.A. nelle prossime occasioni: l'iter argomentativo è compiuto, la sentenza si misura esplicitamente con il proprio precedente contrario del gennaio 2026 e ne prende le distanze con motivazione articolata. Se così sarà, in Sicilia l'annullamento d'ufficio oltre il termine per falsa rappresentazione dei fatti richiederà il giudicato penale, mentre nel resto d'Italia continuerà a bastare l'accertamento amministrativo. Sulla medesima norma statale si formerebbero due regole applicative diverse a seconda del luogo in cui l'immobile si trova, con effetti concreti sulla stabilità dei titoli e, indirettamente, sulle valutazioni immobiliari. Una divergenza di questa portata, all'interno della stessa giurisdizione amministrativa, ha una sede naturale di composizione: l'Adunanza plenaria, cui il Consiglio di Stato e lo stesso C.G.A. possono rimettere la questione, ai sensi dell'art. 99 c.p.a.
Per le amministrazioni siciliane: se il termine del comma 1 è decorso, il richiamo alla falsa rappresentazione dei fatti non basta più a fondare l'annullamento; occorre la sentenza penale irrevocabile, e nel frattempo restano gli strumenti repressivi ordinari dell'attività edilizia, che seguono presupposti propri. Per chi acquista: la sentenza rafforza la posizione del terzo di buona fede a titolo oneroso, ma non elimina l'onere di verifiche documentali serie sul titolo e sui suoi presupposti. Per chi ha subito un annullamento tardivo: il termine di impugnazione decorre secondo le regole ordinarie e la questione va sollevata nel giudizio, non dopo.
Art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis, l. n. 241/1990; art. 483 c.p.; art. 76 d.P.R. n. 445/2000; art. 39 d.P.R. n. 380/2001; art. 52 d.lgs. n. 196/2003; art. 99 c.p.a.; artt. 3, 97 e 101, comma 2, Cost.; Corte cost., 26 giugno 2025, n. 88.